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【投稿】地方分権と政治改革（4）

３.　行政の果たす役割と地方分権（続き）

＜福祉政策における「市場原理」導入＞
前号で、中央政府による「地方への財政負担の転嫁ないしは個人の自助努力の拡大を意味する」方向への具体化が個々の政策においてはすでにすすめられていると述べたが、この点についてもう少し詳しく述べてみたい。
近年、厚生省は福祉・保健・医療行政のあり方を大きく転換してきた。その特徴は、次の三つにまとめられると私は考えている。
一つは、少子・高齢化の急速な進展の下で、福祉などのサービスの公的拡充が国家運営上必要であると認めたことである。具体的には、21世紀をめざした高齢化対策の国家的戦略としての「高齢者保健福祉推進10か年戦略（ゴールドプラン）」の策定（1989年）が注目される。これは、消費税導入の大義名分作りの側面はあったものの、それまでの家庭機能重視、ボランティア重視の「日本型福祉路線」を修正したもので、一つの転換点を形作った。
二つめは、医療から福祉・保健へのシフトである。日本の場合、これまで高齢者に関わるサービスシステムは、医療分野に限定されていたといっても過言ではなかった。医療にしか介護等の問題を抱えた高齢者の受け皿がなかったのである。その結果、国民医療費という社会的コストは膨大なものとなり、各地の国民健康保険制度などは極めて厳しい財政状況に追い込まれた。そこで政府は、老人保健施設の設置や老人医療保険制度の確立など医療及び医療保険制度制度における効率化や患者の自己負担強化を進める一方で、新たな受け皿として福祉・保健サービスの拡充を図ろうとしているのである。
三つめは、市町村重視への転換である。1990年、老人福祉法など福祉関連８法が改正されたが、同改正によりノーマライゼーション理念に基づく在宅福祉の積極的推進、福祉・保健行政における市町村の役割重視が明確にされた。改正された老人福祉法及び老人保健法に基づき、1993年度には全国の自治体で高齢者保健福祉計画が策定され、1995年度予算ではそれらを基礎にしたゴールドプランの充実改定、すなわち新ゴールドプランの策定が焦点となったことが記憶に新しい。地域保健サービスの分野でも、1994年６月に、行政機関の設置法たる保健所法が地域保健法に改正され、地域保健をトータルにとらえなおした法体系への転換が図られた。同法では、３歳児健診など身近な保健サービスを市町村に委譲するとともに、保健所政令市制度の指定基準の緩和・同保健所の権限強化などが図られている。
しかし、ここで注目すべきは、これらの特徴を持つ政策転換の際に、常に同時に打ち出されてきた「市場原理・自助原則」の導入である。武蔵大学の藤村正之助教授は、「都市問題」1994年11月号（「東京市政調査会」発行）で次のように述べている。

「1970年代後半以降の『福祉国家の危機』論に対応して、先進資本主義国においてとられた福祉国家システム再編にほぼ共通してみられる二つの方向性は、『民活化（ privatization）たる市場原理・自助原則の導入と、『分権化（decentralization）』たるサブナショナルレベルへの権限移管であった」（４頁）

例えば、福祉などのサービスを公的に拡充することが国家運営上必要であると認めたゴールドプランが策定された1989年、時を同じくして、厚生省は次の法律を施行している。名称を「民間事業者による老後の保健及び福祉のための総合的施設の整備の促進に関する法律（略称：民間老後施設促進法／ＷＡＣ＜ワック／ウエル・エイジング・コミュニティーの頭文字＞法）といい、有料老人ホーム、健康増進施設、総合福祉センター、在宅介護サービスセンターの４つを一括してつくる事業者を税金や融資の面で優遇するという法律である。老後は、自らの負担で民間の有料老人ホームに住み、アスレチッククラブで汗を流し、趣味を楽しんでもらう–厚生省は、ホームヘルパー10万人、特別養護老人ホーム24万床などという目標数値をゴールドプランで打ち上げる一方で、こうした市場原理・自助原則に貫かれた老後の「青写真」も描いていたのである。
また、子育て家庭支援政策の領域での「市場」傾斜は、高齢者施策の領域以上に強いものがある。厚生省は、1994年度予算においてエンゼルプラン・プレリュードと銘打った総合的な児童家庭対策をスタートさせたが、その目玉は民間主導型の保育サービスの育成・強化であった。具体的には、「こども未来財団」という財団法人が1994年７月１日付けで発足し、駅型保育モデル事業（大手出版会社などが経営に乗り出している）等の補助事業を厚生省から受託している。また、児童手当制度の中で積み立てられていた積立金を取り崩した 300億円で「こども未来基金」を設置し、その運用益を使って民間事業へ独自の助成が開始された。エンゼルプラン・プレリュードにおけるその他の新規事業もすべて児童手当を財源（正確には、厚生保険特別会計児童手当勘定から支出）としており、従来特別保育事業として位置づけられ、一般会計予算の財源が充当されていた延長保育や長時間保育サービス事業についても、時間延長型保育サービス事業として再編された。児童手当の財源は事業主たる企業の拠出金であり、今後、財源の性格が政策内容の「市場」傾斜を更に加速させることになるのは間違いない。

＜「措置制度」をめぐる対立＞
1993年の秋から1994年にかけて、全国の保育に関わる運動団体の最大の課題は、厚生省が打ち出した「措置制度」の見直しを中心とする保育制度改革を阻止することであった。この問題は、単に福祉サービス供給主体の比重を民間にシフトするというこれまでの流れを一歩踏み越える質を有しており、それだけに運動団体側の動きも極めて活発であった。措置制度について田村和之・広島大学教授は、「措置制度改革論と行政責任」という論文の中で次のように指摘している。

「社会福祉サービスの供給にかかわる仕組みを措置制度と称し、これがわが国の社会福祉制度の根幹をなすものであるという理解はほとんど異論をみない。」
（「都市問題」1994年６月号／「東京市政調査会」）

保育制度改革問題における対立は、厚生省が1993年２月に発足させた「保育問題検討会」を直接の舞台に厚生省の意向に沿う主張をする委員と自治労出身の委員など現場に近い委員が激しく対立する形となった。自治労・保育運動団体など運動団体の運動の盛り上がりはもちろん地方自治体の反発も厳しく、その結果、1994年１月19日の出された保育問題検討会報告書は、措置制度について異なった二つの見解が併記される異例の事態となった。すなわち、第一の考え方（運動団体側主張）は、措置制度を基本において評価し、不十分な部分を改善しつつ維持・拡充するというものであり、第二の考え方（厚生省側主張）は、措置の対象者を一定の所得水準以下の者に限り、それ以外の者については保護者と保育所との契約により保育所へ入所する制度を導入するというものであった。結果的に1995年度、1996年度と２年続けて予算編成段階で措置制度改革は見送られ、この問題については一種の棚上げ状態になっている。
さて、この問題における対立の前提となる措置制度という言葉の意味についての理解は、対立する両者の間で随分と異なっていた。保育問題検討会報告で第一の考え方に立つ者は、措置制度に入所決定事務のみならず保育の提供事務を公的に行うこと、そしてこれらの事業の公的な義務づけを読み取り、第二の考え方に立つ者は、措置制度とは保育所（社会福祉施設）への職権による入所と措置費の仕組みであると理解した。だからこそ、前者は保育改革の内容を保育政策を一部の低所得者を除いて市場原理・自助原則に委ねるものと理解して反発を強めたし、後者は利用者自身がサービスの利用決定権を持ち、施設側に多様な保育サービスに応じようとのインセンティブを生じさせるためには、一種の規制たる措置制度を緩和して市場原理を導入しなければならないと主張した訳である。
しかし、利用しやすい入所手続や多様な保育サービスの確立は現行の措置制度を改善すれば可能な課題であり、今回の保育制度改革の理由付けとしては無理があった。田村教授は前述の論文で、次のように指摘している。

「措置制度改革論の認識とその全体的な主張・指摘を総合的に判断すれば、実のところ措置制度改革論は措置制度の個々の仕組みに問題があることを論拠とするというよりも、市町村の事務・責任においてすべての『保育に欠ける』子どもを保育所に入所させて保育し、これに要する費用を市町村が支弁・負担する仕組みそのものが現状適合的でないという考え方を根拠にしているというべきである」（38頁）

この指摘は実に的を得ていて、私が個人的に厚生省の中堅職員と論議した中でも、そのことは明確であった。この点に関する考察は、後に述べる。
さて、措置制度の見直しについては、高齢者政策の分野でも公然と語られ始めている。
具体的には、1994年10月10日付け「国保新聞」（第1390号）は、1994年９月28日に社会保障研究所が開催した第30回基礎講座における厚生省の吉冨宣夫・老人保健福祉局老人福祉計画課長の講演概要を次のように伝えた。

「同課長（吉冨課長）は、これから高齢化が一層進むことや、介護サービスに対するニーズも多様化することなどから、『（今後は）従来の介護サービス提供の考え方を百八十度代える必要がある』『より弾力的にきめの細かい事業展開をすることによって、住民に身近な地域での包括的なケアシステムを構築する必要がある』と指摘。（中略）⑤特養（特別養護老人ホームの意）やデーサービスセンターに入所する場合は市町村が入所措置を決めるという現在の方式を改め、入所の決定権を特養やデーサービスセンターに委ねる－－等により、『地域の実情にあった利用者本位のシステム作り』を目指していく方向を明らかにした」

厚生省が高齢者施設への入所措置権限をただちに市町村福祉事務所から施設側へ移そうと検討している様子はないが、1994年９月８日に社会保障審議会が発表した「社会保障将来像委員会第二次報告」においても利用者の選択を尊重する視点から措置制度を見直し、利用者とサービス提供者とが直接契約する方向が提案されている。同報告では、介護サービスの提供方法についても、税金を財源にした行政サービスだけで提供するのではなく、新しい社会保険で費用を調達することが望ましいとしており、保育制度改革問題で焦点化した措置制度の見直しという課題は、日本における社会保障制度のあり方をめぐる大きな論点となりつつあるといえよう。（続く）　（大阪　依辺　瞬）

【出典】　アサート　No.208　1995年3月18日

【投稿】地方分権と政治改革（3）

３．行政の果たす役割と地方分権

＜「地方自治の反動的再編」？＞
前号で少しふれたが、日本共産党や「左翼」諸党派及びその影響下にある運動団体の最近の地方分権をめぐる動向に対する評価は、おおむね次のようなものである。すなわち、地方分権を口実に国民生活に直接関わる福祉・教育を切り捨て、国家支出の大半を軍拡やODA・公共投資にふりむけていると見るのである。日本共産党系の自治体労働組合である自治労連の機関紙は次のように述べている。

「今、地方制度再編のプログラムが進行しています。国は『防衛と外交』を中心とする『国際貢献国家』をめざし、国や都道府県の事務や権限を地方自治体に委譲する必要から、その『受け皿』として市町村合併を促進し『中核都市』をつくり、『広域連合』をつくっていくことを『地方分権』と称してすすめています。そのためにじゃまになる規制は緩和し、市町村合併は促進され、都道府県を空洞化し、しだいに『機運』を高めながら『道州制』へと進めようとしています。この一連のプログラムを担い、推進する自治体作りのために『第二次地方行革・【自治体リストラ】』が出されているのです」（「自治体の仲間」1994年11月5日号）

現在の地方分権の動きを「地方自治の反動的再編」ととらえ、「憲法50年になろうとするもとで定着してきた地方自治が、最も危険な状況におかれようとしている」（「自治体の仲間」1994年1月5日号）との認識は、あまりにも一面的で、地方分権をすすめる必要性や意義を損ねるものである。
とはいえ、最近の地方分権に関する事態の進展は、こうした評価を生む「質」を充分に内包している。

＜地方分権と「行政改革」＞
前号で、地方分権を中央政府の危機管理機能強化のための「国家改造」手段としてとらえる「上からの分権論」について述べたが、基本的にはこの立場に立ちながら、具体的な達成課題の強調点をやや異にするものがある。すなわち、「行政の縮小」を基本的内容とする行政改革の一環として地方分権を位置づける考え方である。例えば、経済団体連合会（経団連）が1993年2月に明らかにした「21世紀に向けた行政改革に関する基本的な考え」では、行政をスリム化するための手法として地方分権と規制複和を同列に扱っている。同提言は、次のように述べている。

「まず、規制緩和と権限委譲によって現在の肥大化した中央行政を徹底的にスリム化した上で、国の役割が真に必要とされる重要課題について、迅速な意思決定や総合的な施策展開が図れるよう、行政組織等の制度改革に取り組むべきである」（1．取組みの基本方向）「縦割り行政の弊害は、そもそも国の規制が多くの分野に複雑に張り巡らされていることから生じている面が強く、その是正の基本は、『官から民へ』、『国から地方へ』という理念に則って規制緩和や地方分権を推進することである」（3．縦割り行政の弊害是正）

また、自由民主党大阪府議会議員有志により結成された「21世紀の政治を考える会」（会長：東　武・大阪府会議員）が1994年9月にまとめた「地方分権の実現をめざして–活力ある大阪と豊かな府民生活の実現のために–」においては、もう一歩楷み込んだ表現を行っている。同提言では、地方分権の意義について、「活力ある地域の形成」「豊かな府民生活の実現」と並べて「行政の効率化」「小さな行政」を掲げ、次のように述べている。

「地方分権の推進によって、前述したように個々の事務執行の効率化が図られるとともに、国と地方の二つの政府が同一の事務に重複して関わることが解消されることとなるが、これを、国・地方をあわせた行政全体の効率化、縮小に結びつけなければならない」「地方分権は、それによって組織の簡素・効率化など小さな行政を実現し、住民の負担を軽減することによってこそ、住民と地域にとって意味あるものとなる」

そして、地方分権を「小さな政府」をめざす「行政改革」のための実現手法ととらえる考え方は、政府方針にも折り込まれることとなった。1994年12月25日に閣議決定された「地方分権の推進に関する大綱方針」では、国及び地方公共団体の斉務として、次の事項を掲げている。

「（3)国及び地方公共団体は、地方分権の推進に伴い、国及び地方公共田体を通じた行政全体の簡素効率化を進めるものとする」

また、政府は、同大綱方針策定に先立つ1994年10月7日、「地方公共団体における行政改革推進のための指針の策定について」という自治事務次官通知を出したが、同通知では、「来るべき地方分権の時代にふさわしい簡素で効率的な行政システムを確立することが急務」とされた。「簡素で効率的な行政の確立」という課題が地方分権を具体化する大きな柱であるかのような状況がつくりだされているのである。
地方分権を推進するにあたっての障害の一つに、自治体の行財政運営についての不信や懸念があることは事実である。実際、後で述べるように、地方自治体の行財政運営には改革すベき課題も多く、先の次官通知についても、内容的には妥当だと思われるものも多く含まれている。「簡素で効率的」という言葉も、それ自体、否定すべきものではない。
しかし、「第二臨調行革路線」と呼ばれる民間活力の導入、行政組織・機能の一律的縮小など一連の政策の功罪についての総括がなされないままに、再び「簡素・効率化」が一人歩きすることには、やはり大きな危惧を感ぜざるを得ない。私は、「民間活力の導入」という名の下での公的責任の縮小・市場経済への全面的依拠を基調とするこの路線（「小さな政府」路線）は21世紀の高齢社会への対応において不適切であり、現時点ではっきりと清算すべきものと考えている。
地方分権の主要課題は、あくまでも国と地方の役割や権限、そして財源の適切な配分である。地方が地方分権の時代を見据えて独自の改革を自ら進めることは当然必要であるが、国が自らなすべきことをなさずして地方の「効率化」だけを押しを進めようとするのでは、地方分権に名を借りた「福祉・教育の切り捨て」との批判が起こるのも当然であろう。

＜国と地方の役割分担をめぐって＞
地方分権の性格をめぐる問題は、国と地方の役割分担のあり方をめぐる記述に特徴的に現れる。以下にポイントとなる提言等を抜粋し、比較してみる。

○経団連「21世紀に向けた行政改革に関する基本的な考え」（1993年2月）
中央政府の担当分野は、外交、防衛、国際協力などの対外政策やマクロ経済対策等、国全体としての整合性が必要な最小限の範囲に限定

○連合「1993～94年度政策・制度要求と提言」（1993年6月）
外交、防衛、司法など国としての統一的対応が不可欠な分野及びナショナルミニマムの確保を目的とする分野は国の役割、生活に密着した分野は地方自治体の役割とすることを基本

○第3次臨時行政改革推進審議会答申（1993年10月）
国は、国家の存立に直接かかわる政策、国内の民間活動や地方自治に関して全国的に統一されていることが望ましい基本ルールの制定、全国的規模・視点で行われることが必要不可欠な施策・事業など国が本来果たすべき役割を重点的に分担するものとし、思い切った見直しが必要。一方、地域に関する行政は、基本的に地方自治体において立案、調整、実施する

○自治労「分権自治構想」（1994年8月）
国は国家間外交・安全保障、政府内部での組織管理事務、国内施策の全国的最低水準（nationl minimum ／ナショナル　ミニマム）の設定等を行うにとどめ、原則として内政事務は、すべて自治体が担う体制を構築するべき

○第24次地方制度調査会専門小委員会・中間報告「地方分権の推進について」（1994年10月）
国は、（ア）国家の存立に直接関わる政策に関する事務（例えば、外交、防衛、通貨、司法など）を行うほか、（イ）国内の民間活動や地方自治に関して全国的に統一されていることが望ましい基本ルールの制定に関する事務（例えば、公正取引の確保、生活保護基準、労働基準など）、及び（ウ）全国的規模・視点で行われることが必要不可欠な施策・事業に関する事務（例えば、公的年金、宇宙開発、骨格的・基幹的交通基盤など）を重点的に行うこととし、その役割を限定的なものにしていくべきである。地方公共団体は、国が行う事務以外の内政に関する広範な事務を処理する

○地方分権の准進に関する大綱方針（1994年12月）
国は、国家の存立に直接関わる政策、国内の民間活動や地方自治に関して全国的に統一されていることが望ましい基本ルールの制定、全国的規模・視点で行われることが必要不可欠な施策・事業など国が本来果たすべき役割を重点的に分担することとし、その役割を
明確なものにしていくものとする。地方公共団体は、地域の実情に応じた行政を積極的に展開できるよう、地域に関する行政を主体的に担い、企画・立案、調整、実施などを一貫して処理していくものとする

これらを比較すると、次のことが注目される。
すなわち、労働組合関係の二つの文書（連合提言、自治労構想）では、福祉施策などを念頭において、国内施策の全国的最低水準（ナショナルミニマム）の確保・設定を国の役割として提示しているが、政府関係の三つの文書（第三次行革審答申、第24次地制調中間
報告、大綱方針。内容は、ほほ同じ）では、「全国的に統一されていることが望ましい基本ルールの制定」という表現になっていることである。
実は、「施策の最低水準の設定」と「統一した基本ルールの制定」という両者の表現の差は、見過ごしにできない重大な意味を持っている。
それは、一言でいうならば、社会権と呼ばれる基本的人権の実現に対して中央政府が果たすべき責任の放棄につながるということである。もちろん、中央政府の役割が徹底して縮小され、国と地方の財源の配分もそれに見合ったものになるならば、何の問題もない。しかし、現実的はそんな段階にないので、国の役割を「統一した基本ルールの制定」に縮小することは、実質的には国の地方への財政負担の転嫁、ないしは個人の自助努力の拡大を意味するだけになる。そして、個々の具体的な政策をめぐっては、すでにそうした方向の具体化がすすめられつつあり、その是非をめぐって色々な運動団体との間で厳しい対立が続いているのである。(大阪　依辺　瞬)

【出典】　アサート　No.207　1995年2月15日

【投稿】地方分権と政治改革（2）

２、地方分権の意義と理念
　　　　　　　　　　　　　　　　—-「新保守主義」との分岐——

＜地方分権は大きな政治上の課題＞
前号末尾で、地方分権は「非常に地味ではあるが、今後大きな政治上の課題となると思われる」と述べたが、その理由は次の三点である。
まず第一に、地方分権の問題は、単なる「国と地方自治体の権限争い」の問題ではなく、21世紀を展望した国家システムの再編成に関わる課題である。
第二に、地方分権に関する議論の背景には、急速な高齢化の進展など社会構造の変化が存在している。分権論は、分権後の地方政府が高齢社会を支える福祉に対していかなる役割を果たすのかなど、「政府」のあり方をめぐる課題としての性格を持つ。「大きな政府か小さな政府か」という対立軸の整理は聞き慣れたものだが、「政府」という概念には「中央政府」のみならず「地方政府」を含めることが重要だろう。「アサート204号」で大阪M氏は、リベラル・新保守・社民の三極の政策の相違について「インサイダーNO.327」の整理を紹介されている。ここでは「政府」という対立軸について、リベラル＝大きな政府、新保守＝小さな政府、社民＝小さな政府・大さな自治体と整理されているが、適切だと思う。ただ、「政府」という概念が「行政機構、組織」を意味するのか、「行政機構、公的責任」を意味するのかの整理がなされていない場合が多いので、議論の際には注意が必要だ。私は、後者の意味で理解している。
第三に、地方に権限が移ることによって、国会と地方議会の関係性が変化する。それに従って、分権後の政治体制は、現在のものとは大きく異なるものにならざるを得ないし、地方政治のあり方に変革を迫る。地方分権の問題は、地方政治を活性化して地方分権を支えるような新たな政治構造を作りだす課題として焦点化する。
これら3点については、それぞれ関連する章で、また詳しく述べることとするが、中央・地方を含めた政府のあり方、政治のあり方を包括するこの課題は、実は政治理念や政策の違いを明確にする最大の課題であろう。政治的な対立軸には国際貢献など外交に関わるものもあるが、「外交は内政の延長」という言葉のように、めざす国家像が明らかになれば、選択できる外交政策は自ずと決まるからである。
社会党の新党論議は相変わらず内容抜きのかけひきに終始している。しかし、今、最も必要なことは、結成しようとする新党の政策理念のたたき台となる「95年宣言(案）」の論議をもっと活発に、開かれたものとして行わうことではなかろうか。そして、宣言の中で、「地方分権（地域主権）」を単なる政策目標の一つではなく、全体を貫く理念として位置づけることが重要ではいかと、私は考えている。

＜上からの地方分権論＞
「地方分権」という言葉は、ここ一、二年、随分あちこちで語られたが、その内容は、連邦制や道州制への移行、市町村の統合・再編成、広域行政機構の整備や権限移管など、実に多種多様であった。しかし、昨年11月22日、首相の諮問機関である第24次地方制度調査会（会長・宇野収関経連相談役）が「地方分権の推進に関する答申」を決定。地方分権の枠組みの具体化が進むにつれ、連邦制や道州制などの「大きな話」は影をひそめてきた。さらに、12月25日、政府が決定した「地方分権の推進に関する大綱」に至っては、地方分権そのものが何やら腰くだけになりそうな雰囲気を漂わせている。ブームとも呼べそうな先の地方分権論議の華やかさと、骨抜きにされようとしている現在におけるリアクションの小ささは、何を物語っているのだろうか。
地方分権がなぜ必要なのかについては、「東京一極集中の是正」「地域の活性化」「国際対応力の強化」「高齢社会への対応」など様々な理由付けが論じられてきた。
しかし、この一、二年、地方分権論を牽引してきた議論は、間違いなく「国の統治システムの合理化を図ろうとするもの」（辻山幸宣・中央大学法学部教授。「自治労大阪」1995年1月1日号。府本部第7回自治研集会講演「分権・自治推進と市民参加」報告）であった。具体的には、『日本改造計画』（1993年、講談杜）に現れている新進党（旧・新生党）の小沢一郎氏と彼を支えるプレーンの主張が特徴的であろう。同書は次のように述べている。

「したがって、国政改革の第一歩は、国民生活に関係する分野を思い切って地方に一任することだ。その結果身軽になった中央政府は、次の章に述べるように、強いリーダーシップの下に国家として真剣に取り組むべき問題、例えば国家の危機管理、基本方針の立案などに全力で取り組むのである」（82頁）

いわば、「国際対応力の強化」など中央政府の機能充実を目的とした地方分権論である。同様に、1992年12月に出された政治改革推進協議会（民間政治臨調）の「地方分権に関する緊急提言」においても、「分権革命」が必要な第一の理由として、何よりも国の存亡にかかわる」と、国内政治・行政構造の分権化こそ中央政府の国際社会への対応能力を高める手法だとの主張を行っている。
このような、いわば「上からの地方分権論」が地方分権推進に関する世論形成をリードしてきたのだが、現在では、やや勢いをなくしているように見える。いくつかの理由が考えられるが、一つは、「政変」であろう。すなわち、自民党単独支配の崩壊、細川・羽田「改革」内閣を経た後の「揺り戻し内閣」としての自社連立・村山内閣の成立、それに伴う日本型政治・経済システムの構造的改革路線の減速、ないしは中断である。他の一つは、地方分権に消極的な中央官僚の抵抗を排除するパワーの欠如である。これは「上からの地方分権論」が、まさに「上から」の議論であるがゆえに、地方分権の真の主人公である地方自治体や市民の広範な合意やバックアップを得られないということに起因している。

＜自治労の「分権自治構想」＞
「国際対応力の強化」を目的とする地方分権論に対して、分権・市民自治の拡大という視点で地方分権のあり方を提言しているのが自治労の「分権自治構想」（1994年10月25日）である。同構想は、自治労本部に設置された「分権自治プロジェクト」の検討結果をもとに作成されたもので、同プロジェクトは、先の辻山教授をはじめ地方自治研究機関の研究員など8人の学識経験者で構成された。1993年11月から1994年6月まで計11回の作業委貞会と2回のヒアリングを経てまとめられた同構想は、地方分権に関する基本的な考え方のみならず、税財政面での改革、自治体自立のための法制度改革、自治体の自己改革などの課題にまで踏み込んだ、極めて優れた力作となっている。
同構想は、なぜ地方分権を求めるのかという点に関して、中央政府の危機管理機能強化のための地方分権論を「地方分権を『国家改造』の手段と位置づけるこのような議論は市民不在との批判を免れないものである」と厳しく批判している。そして、重視するものを「そこに住むものの多様な意思にかなった個性的で豊かな地域社会で市民生活が営まれることであり、これを可能とするような仕組みを実現することである」とした。
また、「市民のまちづくり」を考える要因として、高齢型社会システムの設計は高齢者の日常生活に密着した地域を基礎に行われなければならないこと、人間と自然の共生など環境をめぐる問題も自治体の課題であること、各地の創意と英知を妨げる制度的障壁を廃し自由でいきいさとした地域づくりを可能にする仕組みに変える必要があることなどを指摘している。
具体的な事務権限・財源のあり方についての原則に関する提言では、「立法分権の原則」が注目される。この原則によると、今後の行政施策は、複層的な基準（デュアルスタンダード／dual standard）にもとづいて実施されるという。その一つは、国が定める全国的最低基準（ナショナルミニマム／national minmum)で国が確実に保障しなければならない性格のもの。もう一つは、自治体が定める地域最適水準（ローカルオプティマム／local optimum）で施策内容、水準、費用負担に関する住民意向にもとづき、自治体が自主的に制定しうるものとされる。
同時に、新しい「利害調整・合意形成機能」を創造するため、市民参加重視の計画策定手法の開発を自治体の自己改革課題として指摘している点も重要な点であろう。

＜攻めぎ合いの本格化にむけて＞
さて、地方分権をめぐる対立構造は、いわば三極である。
一方の極には地方分権に極めて消極的な勢力が存在する。中央官僚はもとより、権限ある中央省庁への影響力の大きさを自らの存在価値とする国会議員、分権に伴い再編の対象となる組織の労働組合なとがこの勢力に含まれるだろう。後で述べるが現在の状況を「地方自治の反動的再編」ととらえ、「自治体リストラ反対」闘争を中心課題とする日本共産党や「左翼」諸党派の人々も、主観的な意図はともあれ、結果的には現状維持を指向するという点において、この極の側にあろう。
もう一方の極は、先に述べた中央政府の危機管理機能強化のため、『国家改造』の手段としての地方分権論を展開する勢力である。現状に強い危機感を抱く若手中央官僚や旧新生党グループ、財界などがこの勢力に含まれる。
もう一方の極が、高齢社会を見据え、分権・自治型の社会システムの形成をめざす勢力である。現実には勢力と呼べるだけのものがないから、こうした勢力を作ることが必要だということである。
地方自治体行政や「分権自治構想」をまとめた自治労でさえ、内部的には、地方分権に関する論議は低調である。関心が低いわけではないが、一つは、突き詰めていくと議論の拡がりがあまりにも大きいこと、二つには、地方自治体における地方分権の課題は紛れもなく自己改革の課題であり、その対応に臆するということが原因で、議論が成熟していない。市民レベルでは、更に議論にならない。地方分権をして何が変わるのか、何が良くなるのか、さっぱりわからないからである。
ただ、地方分権がこのまま腰くだけで終わることはありえない。それは、今日の成熟した社会構造が求める必然的な社会システムであるからであるからだ。世界で最も地方分権が進んだ国のひとつであるスウェーデンのルポルタージュである「高齢社会と地方分権–福祉の主役は市町村–」(斉藤弥生＋山井和則著、ミネルバ書房)の『中で著者は、中央集権型経済大国の優等生である日本と、地方分権型生活大国の優等生であるスウェーデンの差は、イデオロギーではなく人口構造の変化がそうさせている、と述べ、その書を次のように結んでいる。

「高齢社会へソフトランディングするためのキーワードは地方分権だ。地方分権の時代は、ローカルデモクラシー（地域の民主主義）が問われる時代。人生80年時代は、地方政治の時代だ。地方政治の活性化なくしては、安心して老いられる日本を築くことはできない」

地方分権の実現が最大の政治的課題として再度焦点化する時までに、高齢社会を見据え、分権・自治型の社会システムの形成をめざすという理念と政策を明確にする勢力を形成しなければならない。これこそが、「社会民主主義」の中心的課題である。地方政界や市民レベルにおいては、こうした理念・政策に支持を寄せる人々は圧倒的多数派である。自信を持って、積極的に内容をアピールしていくことが求められよう。
そして、地方分権をめぐる最終的な対立軸は、新保守勢力との間にあることに留意しなければならない。政府・国家・福祉・産業などの各分野で「リベラル・新保守・社会民主」の三極の違いを整理、争点化しようとする著書、「カオスの中の対立軸」（1994年、悠々社）を出版した社会党の前衆議院議員の筒井信隆氏は、昨年12月16日付の社会新報紙上で、「分権の問題では、(社会民主は）『小さい政府』を強調する新保守と近い」と述べている。しかし、表面的なものは別にして、新保守主義の立場と社会民主主義の立場は大きく異なっていると見るべきでる。地方分権の位置と性格がどのようなものになるかについて、辻山教授は「より豊かな高齢社会を実現するために分権を構想するのか、それとも中央政府の機能を強化するために分権を重視するのか。結局のところこの二つのベクトルの攻めぎ合いの中で決まる」と述べている（「自治労大阪」1995年1月1日号）。
違いを明確にしながら、わかりやすく市民にビジョンを指し示す．‥新党に求められているのは、まさにこうした作業であろう。　（〔大阪〕依辺　瞬1995．1．7）

【出典】　アサート　No.206　1995年1月15日

【投稿】「地方分権と政治改革」

1、はじめに—今日の政治状況と課題 　　　　　　　No205 1994-12
2、地方分権の意義と理念—「保守主義」との分岐 　No206 1995-01
3、行政の果たす役割と地方分権 　No207 1995-02 　No208 1995-03
　　　　　　　　　　　　　　　　No209 1995-04　 No210 1995-05
4、地方分権と政治改革 　　　　　　　　　　　　　No211 1995-06
5、分権・自治の拡大に向けた新たなシステム 　　　No212 1995-07

１、はじめに　—今日の政治状況と課題—
＜必要な政策的分岐の明確化＞
現在、日本の政治は過渡期にある。近い将来、日本の政党も、政治理念や政策の共通性によって集合・組織される本来の姿になるだろう。また、そうでなければ、日本の政治は「機能不全」に陥ってしまう。
しかし、当面はそんな展開は見られそうもない。なぜなら、現局面では、政党を形成する上で最大のポイントとなる国会議員や地方議員は、自らの個別利害、すなわち新しい選挙制度の下で生き残れるか否かに最大の関心を払うからである。「当落」という現実の前では理念や政策は二の次となる。
実際、新生党や公明党による新党（新進党）づくりは、理念や政策をポータレスにして、選挙における利害調整を武器に人集めをしている。日本の政界に理念や政策でなく利害で集合・組織されている自民党という巨大な政治勢力が存在している限り、そうした対応が現実的なのだろう。政治改革の一部をなす「政党再編」から「政党改革」への道を進むには、自民党を更なる分裂に追い込むことが引き続いて第一の課題である。
そしてその際には、自民党内の政治理念や政策における混在を整理させることが必要でなる。すなわち、新保守主義政党の性格を明瞭にしつつある元・新生党とその同調者をひとまとめにし、それ以外の考え方のグループとの分岐を拡大することが、長期的な政治戦略として重要なのである（※アサート11月15日号掲載の投塙、「社民・リベラル新党と3橿構造の産みの苦しみ」を拝見した。私は、大阪M氏と考え方を同じくしている。）
具体的な政策課題のすべてに基本理念の相違が反映するということは、今も昔も変わらない。現在は、東西冷戦体制にあった時のように単純な構図で反映するものではないが、政治理念の相違が政策に如実に反映することに違いはない。ただ、その相違が見えにくいだけだ。また、各政党も具体的な政策の違いを通して、基本的な政治理念の違いを明らかにする作業をなし得なかった、あるいは、違いを認識し得ずにきたように私には思える。
しかし、日本の政治における「分水嶺」は、間違いなく「新保守主義」と「洗練されたリベラリズム」ないしは「社会民主主義」の間に屹立する。特に、「政府（地方政府を含めた）」のあり方、換言すれば、「公的保障（特に福祉のあり方）」は最大の分岐点となろう。新生党が主導する新進党は、その点をあいまいにした寄り合い世帯である。なぜなら、新保守主義のエッセンスである「自立・自助」という考え方を強く’打ち出せば、公明党や民社党グループとの乖離が大きくなり、新党づくりが瓦解してしまう危険性が大きいからである。
政治再編は更に進めねばならないし、実際、この数年の間に大きく進むだろう。しかし、その展開は政治理念や政策の違いを明確にすることでしか加速できない。その作業が何よりも重要なのである。

＜社会党の混迷–連立政権でなすべきこと＞
ところが、その作業を中心になって担わなくてはならない社会党の混乱ぶりは目に余る。
9月3日に開催された日本社会党第61回臨時全国大会で採択された「当面する政局に臨むわが党の基本姿勢」という文章の冒頭を読んで、私は開いた口がふさがらなかった。第1章は次のように述べている。

「党は現在、国政の最高責任を担い、生活者優先の政策が実現できるという可能性を手にした半面、これまでの『政敵』を失ったことによって、新しいアイデンティティー（自己存在）の確立が求められます。党にとって『政敵なき時代』は初めての体験であり、全党員はあらゆる固定観念、慣行から自らを解放し、新時代に対応できる党へ建て直す『自己革命』の決意と決断を示さなくてはなりません。」

実に見事にビンほけた認識である。理由は次の二点だが、村山政権発足以来の社会党の混迷ぶりの基礎は、このスタンスに起因しているように思える。
第一に、自民党との連立政権が始まり、55年体制が崩壊した、だから「政敵なき時代」に入った、などというのは「お人好し」を通り超して、政党としての日本社会党の解党宣言に等しい。連立の相手こそ政策実現に向けてイニシアチブを競い合う最大の「政敵」だし、自民党は新生党と袂を分かったとはいえ、政治理念や政策内容においては、新保守主義的なものも色濃く持っているのである。ましてや、野党の新生党は「政敵」でなくて何なのか。こんな認識では、「党の独自性」もあったものではないし、連立相手に吸収されてしまうのは当然の帰結であろう。現に社会党はその道を進んでいる。
第二に、首相を出したからといって、「自らの政策が実現できるという可能性を手にした」と評価するのも楽観的に過ぎる。これも、社会党が苦しい対応を強いられてきたこの間の現実が証明している。
私は一つの連立政権で成し遂げられることは、あらかじめ政策合意が形成できた一つか二つの重要課題が精一杯で、残るテーマは、いわば「連立の解消に至るプロセスのプロデュース」と「自らの存在価値の売り込み」に尽きると考えている。逆説的だが、連立政権は「守る」ことに意味があるのではなくて、「壊す」プロセスが重要なのである。
連立政権では、政策調整が当然必要だから、必ずしも自党本来の政策は実現できない。すなわち、連立政権とは、自党の政策の優位性と連立政権ゆえの限界を絶えずアピールする場でしかないということである。政治的に妥協し、自らの政策に近いものを一つでも実現する。また、決裂して連立を解消し、連立相手の組み換えに進む。いずれにせよ肝心なのは、自らの存在価値を高めることである。「連立の維持」を自己目的化して、自らの安楽死に至るような対応は愚の骨頂である。
ただし、自らの存在価値を高めながら連立政権を構築し、また解消するためには、常に個々具体的な政策について内容を詰め、背景となる理念の差異を明確にしておく必要がある。そして、政治的妥協を行うのであれば、それに至るプロセスを積み重ね、理由を明確にした上でタイミング良くこれを行う決断力が必要だ。そうしたことを考えると、社会党村山政権はあまりにも準備不足であった。
さて、社会党内の議員集団「新民主連合」が「社民リベラル新党」の結成に向かうという。社会党が丸ごと新党結成に向かうのか、はたまた党の分裂に進むのか、先行きは不透明である。
しかし、いずれにしても「新党」という言葉が浮き上がっていて、実質的な意味がないように私には見える。既成政党・グループの集合・離散だけで新党をつくろうとしても、できたものは「新党」になりそうもないし、第一、時期的にやや遅きに失した観がある。
ただ、社会党の動きがどうであれ、個々具体的な政策や、それを支える理念を明確にする作業の必要性に変わりはない。
本稿では、非常に地味ではあるが、今後大きな政治上の論点となると思われる「地方分権」の内容と意義について、そして、地方分権の確立が真の意味での政治改革を完成させるのだということについて述べてみたい。　　　　　（以下次号）（by 依辺　瞬）

【出典】　アサート　No.205　1994年12月15日